南方日报：集中管理小作坊如何保障“舌尖上的安全”

干净敞亮的生产间中，香喷喷的烧腊刚出炉，小作坊的负责人李仕辉马上将其送到食品集中加工中心检验室。当接过一沓注明生产信息和二维码的“出生纸”后，李仕辉才松了口气，这意味公司的烧腊产品能正式进入市场销售。

并不是所有烧腊产品都拥有“出生纸”和能追根溯源的二维码。只有入驻食品加工中心的小作坊，才可共享中心内的检验服务、废水废气治理等资源，同时接受统一的集中管理。如今，这种集中管理模式将要在全市推广。

6月14日，佛山第二部政府规章《佛山市食品生产加工小作坊集中管理办法》（以下简称《办法》）正式对外征求意见，《办法》要求食品小作坊进入食品集中加工中心从事生产经营活动，通过统一集中管理模式来保障市民“舌尖上的安全”。“佛山的做法在全省乃至全国都属于首创。”佛山市食药监局副调研员何浪说。

有反馈意见指出，《办法》的管理对象主体规定为食品集中加工中心，而佛山全市目前仅有11个食品集中加工中心，这是否意味着一部政府规章的出台仅针对11个对象？对小作坊集中管理是否又能真正取缔日常的“黑作坊”？这样的创新又是否能真正落实？

“事实上，经过7年的探索，南海共有139家小作坊入驻食品集中加工中心，产品供应覆盖南海，并辐射至广州、清远等地。”南海区食药监局食品生产监管科副主任科员邓子飞介绍。在《办法》出台前，早已有“南海模式”探路。

●蓝志凌 关雪仪

现状

15家加工中心管理371家小作坊

《办法》将食品集中加工中心定义为食品小作坊的“管理者”，为食品小作坊提供集中场地，对小作坊的原料验收、出厂检验和产品溯源等实行统一、有效管理。

截至今年5月份的数据，佛山共有11家食品集中加工中心，另有4家在建，同时已登记的小作坊共371家。这意味着，《办法》拟通过对全市15家加工中心的监管来管理371家小作坊，保证市民“舌尖上的安全”。

“食品集中加工中心只是载体，通过这个载体更好地实施对小作坊的集中管理。”何浪表示，同时《办法》的条文均围绕小作坊的集中管理进行设置。

佛山市食药监局给出了一组数据，在没有法律强制的情况下，同样截至今年5月底，全市371家小作坊中已有243户进驻11家加工中心。

“佛山在集中管理方面的探索处于全省前列，有‘南海经验’打底。”何浪说。2009年试点成功后，南海在2012年进一步加大小作坊监管工作力度，在全区统一规划建设5个加工中心，开启集约化闭环式管理。2014年，该区进一步形成从原料采购、产品生产到市场销售可溯源的大闭环“南海模式”。

佛山市李兴记餐饮有限公司是首家进驻南海区西樵食品集中加工中心的小作坊。根据食药监部门的要求，1000平方米的车间被设计成“U”型，按照生产环节设置多个独立小区间，通过上部密封的透明玻璃可进行监控，整个环境干净整洁。

创新

集中统一监管 既是“房东”又是管理者

入驻后，对李仕辉来说，最省心的是生产过程中的废气回收环节。车间生产出的废气通过加工中心的管道统一回收、喷淋、进入下水道，再经过污水处理后达标排放，无需小作坊自行处理。而这项污水处理，也将作为加工中心的一项管理责任，从南海区的探索做法上升为全市的法律规定。

在《办法》中，原材料统一进货验收、统一检验、统一视频监控、统一废水处理等“南海经验”均被纳入。这也就意味着，食品集中加工中心不仅是扮演“房东”的角色，还被赋予了管理的职能。这一方式亦是佛山首创。“由中心统一管理，可以降低监管成本，提升监管效率。”佛山市食药监局法规科科长马金生表示。

为配合中心管理，《办法》也同样对小作坊的入驻进行强制规定，要求食品小作坊应按照区政府统一规划要求进入食品集中加工中心从事生产经营活动。

“小作坊不愿入驻，多数是出于成本考虑，因此《办法》也有政府扶持条文。”何浪介绍，以南海区为例，目前南海区政府财政扶持已超600万元，通过租金补贴的方式鼓励了139家该区小作坊进驻加工中心进行管理。

不过，《办法》的管理主体仍将集中在加工中心身上。如要求加工中心内部要遵循各功能区域严格划分，确保食品生产的每一个环节都能符合生产安全标准，提高配备的检验室标准等。

而另一个创新，则是在相应的法律责任规定方面。对于食药监局等管理部门未依法履行法定职责、镇街一级政府不作为等行为，《办法》规定都需承担相应的法律责任。

马金生介绍，目前，上位法对类似食品集中加工中心开办方有违法行为作出的处罚规定较少。为了使《办法》将来得到更好落实，在不相抵触的前提下，《办法》明确了加工中心的法律责任。一旦加工中心被查出未建立相关管理制度，或者未处理污水、废弃物、未履行审查义务等，将面临从1000元到10万元不等的处罚。

探索

“南海经验”能否复制推广？

截至7月5号，佛山市法制局共收到意见反馈99条，多数来自政府部门和法律顾问单位。其中，就有来自对“小作坊”定义和加工中心性质的讨论。

尤其在小作坊定义方面，上位法《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》对此的规定与市民理解有所差距。“上位法所称的小作坊是指有固定生产场所、从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单，生产加工传统、特色食品的生产经营者，而非传统意义的家庭式小作坊。”佛山市法制局法规科科长陈泳槟说。

这也就意味着，此处的小作坊并非日常所见小摊贩，也非售卖熟食的店面。“在未来论证和实施阶段，起草单位可能需要作进一步说明。”陈泳槟说。另一方面，由于地域的限制，并不是所有小作坊都适宜集中至一处进行加工管理。“像高明、三水等区域，小作坊数量少分布较散，如果只设一个加工中心无法覆盖全区需要，设多了又会拉高经济成本，在实施方面可能会存在一定困难。”

从成本上看，一个加工中心的建设成本并不低。以西樵食品集中加工中心为例，两期共占地10500平方米，配备生产车间、化验室、信息化监控室、票据打印室等，安装了200个摄像枪。“本来预算投入是1500万元，现在总投入成本已经到达2300万元，远超出预算，但回报却没达到期望值。”该加工中心董事长梁艳芬说。

“进场”是一回事，配合管理又是另一回事。为了扭转小作坊主的思维，该加工中心从2012年开业至今已经开展了十多次食品安全知识培训，并对场内小作坊进行每月一评的管理，年底该中心还会“自掏腰包”进行奖励。

花了那么多心血，梁艳芬也希望能通过《办法》的实施，吸引更多小作坊入驻，“一方面当然希望能尽早有回报，另一方面也是为了保证市民的食品安全。”梁艳芬说。但经历过开业半年只有一家小作坊入驻等困境，梁艳芬认为要改变小作坊主的思维也需要长期的投入。

不过，尽管《办法》还有很多细则有待完善，创新的举措还需时间检验，试点的“南海模式”也不可能完全适用于全市情况，“但立法总要有一定引领性。”陈泳槟说，如果管理一直停留在探索阶段，也会对加工中心的模式造成冲击。

同时，“通过立法对小作坊进行集中管理加强监管，有利于巩固佛山在食品安全方面改革探索的成果。”陈泳槟说，经历多年探索，他认为佛山已有条件在全市范围内实行和推广集中管理模式，“护航”食品安全。

（摘自南方日报2016年7月7日佛山观察A02版）