浅析公平竞争审查与地方财政补贴政策的困境与出路

　　一、概述

　　公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。建立公平竞争审查制度，大力消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚，有利于为大众创业、万众创新营造公平竞争的市场环境。2016年，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），迈出了确立竞争政策基础性地位的关键一步。打造一流营商环境，必须创新工作思路，多措并举综合施策，全力完善公平竞争审查制度建设，不断增强市场主体满意度。

　　二、发展困境

　　为了发展本地经济、扶持发展本地企业和规模企业，地方政府往往会出台大量地方财政补贴政策。在强调加快建设全国统一大市场、促进形成市场化法治化国际化营商环境的当下，地方财政补贴政策出台前进行的公平竞争审查遇到以下困境：

　　（一）市场公平竞争和地方利益之间需要平衡

　　公平竞争审查的出发点在于全国统一市场建设和全国范围内的公平竞争的市场环境建设。随着经济体制改革不断深化，全国统一市场基本形成，公平竞争环境逐步建立。但同时也要看到，地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。而为了促进地方经济发展，地方财政补贴政策在扶持本地企业发展、吸引外来投资方面能起到积极作用，但一些带有明显地方保护色彩的地方财政补贴政策则会对正常的市场竞争起到阻碍作用，影响市场公平竞争秩序。

　　（二）公平竞争内部审查存在局限性

　　公平竞争审查业务专业性强，涵盖经济、财政、工信、商务等多个领域，牵涉面广，涵盖市场主体方方面面的经济活动，对政策性文件进行公平竞争审查评估本身是一项相对专业的工作。国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》虽然提及公平竞争审查机制要将自我审查和外部监督结合起来，但也明确了审查方式是以政策制定机关自我审查为主，这种模式实质会使政策制定机关既当运动员又当裁判员。

　　在现有模式下，公平竞争审查工作部门一方面可能因专业性不足，缺乏相应的评估经验，只能自我摸索，自我审查的效果难称理想。另一方面，政策制定机关缺乏自我约束的动力与意识，内部审查难以完全过滤出违反公平竞争政策的相关要素。

　　（三）审查尺度难以准确把握

　　《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）规定的审查标准较为刚性，一般是明确的禁止性规定。然而，这种列举式的审查标准容易导致标准实施的形式化，使得公平竞争审查尺度难以准确把握，意味着通过公平竞争审查的政策也有可能存在违反公平竞争政策的要素。例如典型的当地注册条款，显著违反了“不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策”“不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇”等禁止性规定。但实践中，如果将“当地注册条款”修改为“当地经营条款”，也引发了“用本地财政资金扶持非本地企业是否合法”的质疑。

　　另外，我国目前确立的审查标准主要是合法性或合规性审查，缺乏从竞争效果角度对实质性内容展开的合理性审查，这也为一些地方财政补贴政策从形式上规避公平竞争审查提供了可乘之机。

　　三、地方财政补贴公平竞争审查的出路

　　（一）纳入领导干部绩效考核

　　在将公平竞争审查纳入依法行政、法治政府考核评价体系的基础上，建议更进一步将考核结果纳入领导干部政绩考核指标体系，以此作为积极开展公平竞争审査工作的激励手段，调动政策制定机关开展自我审查的积极性，避免政策制定机关为了追求本地经济发展而忽视或技术性规避公平竞争审查要求。

　　（二）设置更有弹性的审查标准

　　竞争政策与地方财政补贴政策应该是相互协调、共同促进经济社会发展的关系。完善地方财政补贴政策的公平竞争审查，判断地方财政补贴政策是否必要、合理且公平，需要把握一个度。地方财政补贴政策的目的实现不能对市场竞争环境造成过度的损害，要衡量该政策措施带来的诸如地方经济发展、环境保护等收益与竞争损害之间的大小，判断两者是否成比例。建议设置更有弹性和包容性的审查标准，比如考虑地方经济发展程度不同而调整审查标准的严格程度；比如扩大例外规定的范围，在符合特定条件并定期评估的情况下，可出台实施在一定程度上限制竞争的政策。

　　（三）进一步完善公平竞争审查机制

　　在公平竞争自我审查的基础上，建议引入第三方征询机制和外部监督机制。引入第三方征询机制，积极听取市场主体中利害关系人意见以及第三方评估机构的咨询意见，可以发挥纠偏作用；引入外部监督机制，除了加强政策制定机关的上级机关和反垄断执法机构的监督作用，还要加大对公平竞争审查制度实施状况的宣传力度，营造良好的公平竞争社会氛围，为市场主体提供利益和诉求表达平台。