论社区普法依法治理工作的内涵、工作目标及推进方式

上海市浦东新区司法局

    社区普法依法治理是城市民主法制建设的一项重要工作。由于我国社区发育普遍较晚，这项工作目前还在摸索中发展，在认识、工作机制、方式方法等方面都有待进一步探讨。本文拟从内涵、工作目标和推进方式等方面对社区普法依法治理工作进行一些理论上的阐述。
　　一、社区普法依法治理的内涵
　　到目前为止，社区普法依法治理还没有一个统一的定义，也没有大家普遍认可的模式。不同地区、不同单位对这个问题的认识很不一致，做法也大有不同。我们认为，对社区普法依法治理概念的理解应把握以下三个方面的问题：一是要结合社区的特征；二是要将普法和依法治理二者有机结合起来；三是要符合政治文明建设的要求，放在法治化进程的大环境中来考虑。
　　原初概念的社区指的是基于一定地域而自发形成的一种利益共同体，社区概念暗含的是政府职能的淡出，社会自我管理能力的提升，体现的是社会的自助、自主、自治，而不是政府办社会。当然，这不是说政府在社区建设中无所作为，而是说社区的建设和发展必须主要靠其自身，政府在这方面主要应是给以引导、辅助和保障，特别是在中国这样一个“单位制”刚刚解体、社区发育较晚从而也发育不足的国家，政府的角色更不是可有可无。因此，在对社区普法依法治理进行定义时，一方面要强调社区居民在普法依法治理方面的自主功能，突出社区的自治性特征；另一方面不能忽视党和政府在这方面对社区的引导、辅助和保障作用。
　　就普法和依法治理而言，社区普法与社区依法治理是紧密结合在一起的。首先，通过社区普法，促进社区居民法律知识的增长、法律意识的增强、法律行为能力的提高，从而依法参与社区管理的积极性进一步增强，对社区各项事务依法管理的水平进一步增强；其次，在参与社区管理的过程中，社区居民不断强化在社区管理法治化中的主体意识，不仅需要法律知识，还需要知晓依法管理、依法维权、依法监督的渠道，变被动地接受法律知识、接受依法管理为自觉寻求法律知识的充实、依法自主解决社区范围内的事情。
　　党的十六大将建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的目标之一，社区普法依法治理工作是我国民主法制建设的一项重要内容，是建设社会主义政治文明的有机组成部分。在这项工作的目标设计上应该符合政治文明建设的要求，在发展程度上应该与我国社会主义法治化进程协调一致，应该有计划、有步骤地进行，不能急于求成。
　　根据上面的分析，我们认为，社区普法依法治理是指社区居民在党的领导下，根据自身需要和有关部门的要求学习宪法、法律和地方性法规，依法管理社区事务、维护自身合法权益、监督政府行为，逐步实现自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的活动。
　　社区普法依法治理有以下几个特征：一是自治性。社区普法依法治理的主体应该是社区居民，强调的是社区居民依法约束自身行为，依法自主地处理社区事务。二是双向性。党和政府应该根据社区居民的实际情况确定必要的指导性原则，社区居民也可以根据自身的需求及时向党和政府反映情况，要求加强某些方面的工作。社区普法依法治理不仅要求社区居民自觉守法，还要求社区居民以主人翁的姿态加强对政府依法行政的监督，防止自身的合法权益被侵害。三是服务性。社区普法依法治理工作是一项以服务社区居民为主要任务的工作，党委、政府以及社区组织主要是为社区普法依法治理提供引导、服务和保障，根据依法治国和依法治市进程的需要，引导社区居民学习法律，运用法律解决问题，并为社区居民的学法用法工作提供必要的服务和保障。四是渐进性。社区普法依法治理是一项长期的工作，不能一蹴而就，要循序渐进，注意在不同的阶段解决不同的问题，做相应的工作。
　　二、社区普法依法治理的工作目标
　　社区普法依法治理工作是贯彻落实依法治国方略、提高市民法律素质、推进城市法治化进程的基础，应该放在建设法治国家和政治文明的大背景下来考虑。
　　相当一段时间，在相当一部分人思想中，社区居民无论是在普法过程中，还是在依法治理过程中都被看作接受法律知识的对象、依法管理的对象，这是不利于市民树立法治观念的。诚然，我国是法治后进型国家，人们的法律知识还很有限，法治意识也较弱，运用法律能力不强，在这种情况下，需要党委和政府的推动，在普法过程中注意法律知识的灌输，在依法治理过程中注意要求社区居民遵守法律法规。但如果因为这个原因而忽视社区居民在这项工作中的主体性作用，那结果只能是令人失望的。仅仅强调社区居民如何服从法律，服从权力，而忽视如何引导社区居民实现自身的权利，忽视告诉居民如何在权利受到侵害时获得救济，社区普法依法治理工作就会与我国社会主义法治国家的目标背道而驰。因为，如果在内容上权力优位于权利，那么在形式上必然权力优位于法律。这种倾向还可能造成的不良后果是：民众对法律的冷漠与麻木，最终会导致在冷冰冰的世界里窒息宪法和法律，使宪法和法律成为漠不关心的牺牲品。为了使人们关心法律，使“已成立的法律获得普遍的服从”，应该充分发挥社区居民在社区普法依法治理工作中的主体性作用。
　　在专制社会里，人们往往对君主、伦理、教义或宗法习俗表示忠诚。而在法治社会里，忠诚法律、热爱法律则应该是一种政治美德。历代法学家们都十分重视人们对法律的忠诚和热爱，戴雪认为英国政治美德就是爱法律和守法，而孟德斯鸠把政治上的“善人”界定为“他是爱他的国家和法律的人；他的行动是出于爱他的国家的法律”。在我国，如果有一天，对法律热爱和忠诚被公认为一种美德，那么法治的实现也就在眼前了。对法律的热爱与忠诚不能靠强迫得来，如果国家强迫人民热爱、忠诚于法律，只能“制造出一半愚人及另一半伪善者”。法律的力量在很大程度上依赖于公众的信任：对法律创制者的信任，对法官、检察官、警察及法庭的信任，对法律制度的信任等。没有这些信任，人们就不会产生对法律的巨大热情，也不会把法律当作神圣的东西并忠诚于法律，也不会形成一个法治社会。而这些信任的取得本身就是一项系统工程，社区普法依法治理工作作为我国民主法治建设的有机组成部分，一方面，要培养居民对法律及法律权威的认同意识，即形成比较成熟的法律至上的观念；另一方面，要培养居民对法律的忠诚意识、神圣崇尚、巨大热情以及高度信任。
　　因此，无论现阶段如何困难重重，社区普法依法治理工作一定不能脱离法治国家建设和政治文明建设的大环境，要以建设社会主义政治文明为导向，以社区居民为主体，以法治理念为要求，培养社区居民对法治国家的向往与追求。
　　三、社区普法依法治理工作的推进方式
　　第一，建立“党委（工委）领导、政府（办事处）组织引导实施、社区内各单位密切配合、居民共同参与”的运行机制。社区普法依法治理在党的领导下，以社区居民为主体的活动，党的领导与社区居民的主体地位是统一的、不可分割的。在领导与工作机制上，要探索如何在处理好条块关系的前提下，充分发挥街道党工委在普法依法治理工作中的领导作用。作为区政府派出机构的街道办事处，在社区普法依法治理工作中，具有组织协调检查、督促的工作职能。街道办事处要根据区政府的总体安排和社区居民的实际需求，加强对各职能部门和有关社会团体的领导、考核、检查，以形成社区普法依法治理工作的良好氛围。在此基础上，要把各种形式的依法治理置于街道党工委的统一领导下，做到统一决策、统一指挥、统一步骤、统一要求，避免政出多门、各行其是。具体说来，社区普法依法治理主要通过以下途径来实现：（1）党组织的领导监督。在区委、街道工委统一领导下依靠社区党组织对社区依法治理工作进行领导、指导和监督检查，不断促进社区依法治理的落实和深化。（2）通过社区居民代表大会和社区民主听政会、议事会，行使社区民主选举、决策、监督等权利。（3）政府指导，提供法制宣传、法律援助等直接服务以及行政许可执法检查等间接服务。（4）行业社团协调推进。借助于驻社区行业和社团组织的力量，规范社区企事业单位和群众团体的法律行为。
　　第二，充实社区普法依法治理内容。围绕社区普法依法治理工作九个方面的内容搞好工作：（1）法制宣传与法律知识学习。从内容上看，主要是对涉及公民工作、劳动、生活的新法律法规要及时宣传，对与公民切身利益息息相关的法律法规要深入宣传，对事关改革、发展、稳定的法律法规要反复宣传；从形式上看，一方面要把握广泛性，公民必需的一般法律法规要反复灌输；另一方面要注意针对性，社区居民根据自身需要提出的法律需求要有求必应。从方法上看，既要“授以鱼”，更要“授以渔”，着力于公民运用法律能力和水平的提高。（2）社区法律服务与法律救济。鼓励律师义务为群众提供法律咨询和法律服务。在每个街道社区设立公证咨询点，定期由公证员向公民提供公证咨询服务。要与“12348”法律服务热线密切配合，依托社区司法信访综合服务窗口，设立法律援助工作站（联络员），采取上门服务、定期回访等形式，提高法律援助的效率和服务质量。（3）社区矛盾纠纷的依法调处。要普遍建立社区矛盾调解中心，健全首席调解员制度，继续推进人民调解制度与诉讼制度的衔接，推动人民调解工作进一步发展。（4）依法规范社区各项服务事业。社区的各项服务事业要以服务社区居民为己任，在各自领域为社区居民提供便捷的服务。（5）依法专项治理。要针对社区中环卫、物业、治安等方面存在的问题，开展专项整治。（6）社区民主自治。一方面要依法界定社区自治事务，居民自治就是“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”，在本社区范围内，凡不属于政府行政职能、不属于企事业单位内部、不是居民家庭内部的而且是于本社区成员生活以及权利义务相关的涉及居民切身利益的事情，都应该由居民群众通过民主的手段和方法来解决。另一方面要拓展自治渠道、依法建立健全民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的基本制度，使居民群众的直接民主做到普遍化、规范化、法制化。（7）依法维护社区居民和“社区人”的合法权益。保护社区居民的合法权益不受损害，并培养社区居民对社区的认同意识。（8）社区治安环境建设。结合文明、安全创建活动的开展，完善社区安全防控体系，确保社区稳定。（9）涉及社区事务的依法决策与依法行政。涉及社区事务的决策要倾听社区居民的意见，反映社区居民的意愿，对涉及社区事务的管理要有法律依据，并按法定程序进行。
　　第三，要适应新形势，与时俱进，加强针对性，提高有效性。（1）树立典型。社区普法依法治理工作要与时俱进、适应形势发展的要求就必须构筑典型示范平台。实现法治，既需要政府自上而下的推动，也需要重视法治模式的民间培育。应着重培育体现时代特征，反映地区特色的普法依法治理典型群体。对于典型，一方面，通过总结经验，把生动的实践升华为理论，并在专家的指导下，把普法依法治理的实践推进与理论思考结合起来，使之具有普遍指导意义；另一方面通过召开现场会等形式的学习交流活动推广典型。（2）不断创新。社区普法依法治理工作也要跟上日新月异的形势，在载体上、方式方法上不断创新。载体上的创新主要是进一步建立健全社区普法依法治理的机构，如社区事务受理中心、社区法律服务和法律援助机构、社区矛盾调解机构、社区刑释解教人员安置帮教工作机构和社区矫正机构等。方式方法上应该在原有的开展法律咨询、社区法制文艺会演等形式的基础上，考虑如何充分利用网络来推进普法依法治理工作。当前，城市电脑和互联网的普及率较高，要探索发展社区内的局域网，开展网上的社区普法依法治理工作。（3）因人制宜。应该根据不同人群的不同特征，根据他们的特殊要求开展工作。在普法中，要进一步提高服务力度和水平，为社区居民学习法律知识提供菜单式的选学内容，并提供学习时间上的可选择性，提高居民学法积极性，实现从“要我学法”向“我要学法”的转变。另外，要根据社区居民的兴趣，发挥他们的特长，引导他们参与到社区普法依法治理的具体工作中来，实现从要求居民遵守法律向引导居民自觉守法、护法并依法维权的转变。

                                                                                  (摘自中国司法)