对当前普法依法治理工作两个问题的思考

山东省司法厅法制宣传处    李传华

　　根据我们多年在普法依法治理工作当中的切身感受，我们对当前普法依法治理工作有两个最深的体会：一是要真正让基层广大干部群众了解我们的普法依法治理工作目标是什么，即要解决好“为了什么干”的问题；二是要下决心解决好普法依法治理的具体实践方式，实实在在地解决好普法依法治理工作“怎么干”的问题。我们认为，这两个问题能否从根本上得到有效地解决，是直接关系到普法依法治理工作最终成败的大事。
　　一、目标认识问题仍然是普法依法治理实践的重要命题
　　众所周知，法治的价值目标是为了建立一种可预期的社会秩序来维护人的尊严和权利。在健全的制度文明基础上建立起来的法治社会是政治文明进步的前提。法治的建立可以有多种方式，它可以由国家政权的强制推行来完成，但这并不是说这就是最经济有效的途径。国家推动法律实现，必须提供有效的法律能量，从经济学的角度讲这种法律能量的提供必须消耗相当的人力物力资源。在法治的实现过程中，如果需要克服的社会阻力越大，那么资源的消耗就会越多，尽管从长远看这是有益可行的，但也并不能因此就放弃寻求其它更合理有效的途径。特别是在经济水平不高还处于发展积累阶段的中国，要把法治的触角全面延伸到作为国家神经末梢的基层去并不是一件容易的事。这就要求我们必须思考在法治推行中最节约能量的道路。中国的实践证明，这条最有效的道路就是进行普法依法治理。
　　从当前普法依法治理实践存在的问题来看，许多问题很大程度上是由于部分干部群众对普法依法治理的目标认识问题出现了偏差，特别是在一些地方的基层普法依法治理工作中这个问题显得尤为突出。主要表现在：从事普法依法治理工作的工作人员对普法依法治理工作的重要性、长期性、渐进性认识不够，对普法依法治理的工作目标有着片面甚至十分错误的认识。有的同志认为普法工作就是贴两张纸、组织开个会；有的认为依法治理只是上级领导和执法部门的事，与自己的工作没有多大关系；有的在具体工作中不愿动脑筋研究问题，对实际工作有畏难情绪，甚至认为普法依法治理工作还不如取消算了。一部分基层干部把依法治理单纯地看成是一种手段，甚至认为依法治理就是管老百姓，让老百姓听话，把人民群众这个民主法制建设的主体当成依法治理的对象。对依法治理的重点（民主政治、保障人民权利等）缺乏深刻的理解和认识。有的干部甚至认为如果法律给干部的权力越来越少，工作就会越来越难干。有的群众认为依法治理就是只保护自己，要求权利多，履行义务少。
　　在工作实践中，我们感到普法依法治理的工作目标本身有着丰富内涵，它是有层次性的。对普法依法治理的工作目标做进一步清晰地解读，从理论上使普法依法治理的工作目标更加明确是十分必要的。在总结以往工作的基础上，我们可以将普法依法治理工作的目标按最终目标、现实目标和直接目标三个层次来理解。现分述如下：
　　（一）普法依法治理工作的最终目标是要紧紧围绕民主法制建设这个主题，建设社会主义政治文明。政治文明的重要标志是法治社会的最终形成。只有将民主与法制紧密结合起来，将普法与立法、执法、司法紧密结合起来，强调人民民主，强制权利本位，倡导以宪治政，倡导公民意识，才是切实可行地实现法治化社会的途径。加强民主法制建设，推进依法治国进程，这既是对普法依法治理工作的基本要求，也是普法依法治理工作的最终目的。
　　（二）普法依法治理工作的现实目标是要紧紧围绕改革发展稳定这个中心，为社会主义政治文明建设提供保障。改革发展稳定是全党全国的工作大局，是全面建设小康社会永恒的主题，同时也是我们普法依法治理工作的永恒主题。因此，普法依法治理工作必须纳入当地党政的中心工作，并且要站在改革发展稳定这样一个全局的高度来认识、来安排、来落实普法依法治理工作。只有这样，才能真正引起党委政府的重视和支持，我们的普法依法治理工作才能真正做到有作为、有地位。
　　（三）普法依法治理工作的直接目标是要紧紧围绕“两个转变、两个提高”这个关键，为社会主义政治文明构建一个良好的法治文化背景。“两个转变、两个提高”实现的过程也就是传统文化中的习惯势力逐步失去其生存土壤，符合法治社会要求的观念体系逐步确立的过程。“两个转变、两个提高”对现实生活中传统习惯和观念潜移默化的渗透和改造作用已经越来越明显的显现出来，它必将为政治文明的建设提供一个良好的法治文化背景。
　　二、实践方式问题已经成为普法依法治理工作的紧要课题
　　普法依法治理如何在坚持好的实践方式的同时走出新路子来是一个非常紧要的课题。无论是从我国法治建设的现状分析，还是从实现依法治国战略的长远目标来看，都要求对普法依法治理的组织策划、宣传形式、治理模式、理论研究以及宣传艺术等进行研究、探索与提高。当前在普法依法治理工作中有两个重要实践方式问题亟须加以解决：一是法制宣传的多样化和规范化问题；二是依法治理的模式问题。
　　（一）法制宣传的多样化问题。实际上，法制宣传方式的多样化问题并不是只有我们才特别强调，国外也是特别重视宣传方法的多样化的。英国法制宣传工作的最大特点就是具有广泛的社会性，社会各部门在这项活动中都发挥积极作用，政府和非政府机构均承担着法制宣传任务。德国在法制宣传中除了采用免费印制发放宣传资料等传统方式外，还特别注意运用各种新闻媒体尤其是通过联邦司法部的互联网向公众进行法制宣传。
　　从当前的普法现状来看，法制宣传有两方面的实践方式需进一步强化。一是运作机制的多样化；二是载体建设的多样化。
　　1、运作机制的多样化。针对不同地区（发达地区和欠发达地区、城市社区和乡镇村户等）、不同行业（政府机关、企事业单位、社会团体等）、不同受众（学生、民工、流动人员、企业管理人员等）、不同法制宣传内容（实体法、程序法、专业法等）的运作机制都不应该相同。当前，摆在各级普法机关面前的一个重要课题就是如何将普法运作机制进行充分量化和细化，如何将运作机制按照领导机制、工作机制、制度机制、保障机制、典型示范机制等分别加以强化提高。
　　2、载体建设的多样化。在载体建设上今后应注意两方面的问题：一是要拓展新载体。要把面对面进行的宣传方式（法律进村入户、法律咨询解答、法制文艺等）与各种媒体的宣传方式（报纸、广播、电视等）加以进一步丰富和提高；二是要深化已有做法。要在实践中挖掘原有做法中还没有充分发挥作用的部分，开拓其中的深层内容，让这些被实践证明是行之有效的普法活动发挥普法长青树的作用。
　　（二）要注意法制宣传中的规范化。法制宣传既要多样化，又要注意规范化。以前我们强调要在全社会大力营造普法氛围，许多同志便认为只要是普法的事就应该无条件支持，就应该一路绿灯，却往往忽视了普法过程中的规范性。比如，有的地方存在着法制宣传在基层扰民的问题，群众对于强行摊派法律法规书籍和资料怨声载道，结果使普法活动走向了它的反面；有的地方和部门的普法工作时冷时热，缺乏稳定的工作热情；还有一些地方则完全以地方领导人的主观重视程度来决定普法工作的强与弱。这实际上都反映了普法工作制度化、程序化、规范化不够的问题。普法要文明、有序地进行，是不能脱离法制轨道的。在普法规范化建设中有两方面的问题要注意：
　　1、法制宣传工作制度要规范。法制宣传本身要加强法制化水平，要根据宪法和有关法律、法规，结合各地实际，按照立法统一要求制定各地《法制宣传工作条例》，切实做好普法立法工作。同时，在工作规划中要对普法的近期、中期、长期内容做好明确的安排，以避免混乱无序的情况发生。有些地方在普法过程中始终没有统一的、长远的、系统的规划，存在普法活动“刮风”的现象。这样一来，就造成普法工作时冷时热，有时甚至“撞车”的现象。
　　2、法制宣传工作实践要规范。为了避免普法实践中违法违规现象的发生，要明确要求普法也要按照程序合法和实体合法的规定来开展工作。另外，对工作实践中出现的一般法和专业法宣传中的一些问题，应该制定规范明确司法行政机关和各部门各行业的宣传职责。一般法的宣传应由司法行政机关牵头，以其它部门和单位的协调配合为主；专业法的宣传可由各部门和行业为主。但是宣传工作必须与各级普法办公室紧密配合，如果能做到专业法宣传的备案制度将更加有利于普法工作的有序进行。
　　（三）依法治理的模式问题。如果我们可以把“两个转变、两个提高”中法律意识向法律素质的转变更多理解为是以“普”为主的工作的话，那么从行政手段到法律手段的转变，社会法治化水平的提高则更多可从“治”的角度来理解了。但是在实践中我们感到如果说“普”的问题还相对好解决一些的话，那么“治”的问题则是有相当难度的。特别需要指出的是依法治理的模式问题一直是普法依法治理工作中的一个难题。从实践中看，依法治理至少有两个模式的建立问题需要得到很好地解决：
　　1、如何建立有真正实效性的依法治理可操作模式。很多地方的依法治理工作实际上是停留在“务虚”的阶段，依法治理往往只是喊在嘴上、挂在墙上、写在纸上，并没有多少具体可行的操作办法。而实际上，人民群众更加关心的是依法治理是不是真正对他们有益了。如果群众根本见不到依法治理所体现出来的效果，如果工作只是停留在对依法治理提出要求但却缺乏真正落实的水平上，那么法治化社会的建立就只是一句空话，就不能在人民群众中建立威信。因此，依法治理可操作模式问题必须得到高度重视。
　　其一，在一些地方基层依法治理中缺乏有实际效果的可操作模式已显得十分突出，基层民主法制建设中党的领导、基层民主自治、政府的支持帮助尚未形成有效融合。在城市社区，由于关系尚未理顺，法规没有配套，社区自治组织在某种程度上仍是政府的代言人和决策的执行者，社区成员参与自治的途径和渠道仍不通畅，社区内各种矛盾和问题很难通过自治的形式在社区内得到化解。在农村，则存在着中国乡土社会中的“伦理”之“理”与法治社会中的“理性”之“理”的差异，这使得一些地方农村的基层民主法制建设很难开展起来，村民自治只是徒有民主自治的外表但却没有实际效果的形式主义。
　　其二，依法行政和司法公正的具体实现模式已成为依法治理的重中之重。从行政执法来看，应该建立行政主体与行政相对方的权利义务在总体上从不平衡到平衡的行政模式。这个模式要有完善的执法程序，在执法程序中体现民主、平等、公正和效率，尽量淡化行政执法中一些无理的强制性和独断性色彩，要变仅靠政策操作到主要靠法律操作，真正实现由行政手段到法律手段的改变。从司法公正来看，要通过司法改革建构起符合法治社会需要的司法体系和模式，这是依法治理要达到的一个重要目标。在合理的司法模式中，法律所体现的中性价值取向应在立法、司法以及执法整个法律运行过程中都能得到始终如一的贯彻和体现，应该改变目前司法活动中明显的行政化倾向以及受利益驱动而影响司法公正的现象。
　　2、如何建立对公权力的施行偏差进行纠正的依法治理监督模式。依法治理最重要的一点是要解决好对公权力的监督模式问题，否则它所追求的目标就不可能得以完全实现。这个问题非常重要，但确实是依法治理的难点所在。现实生活中建立的各种法律法规不管有多么完善和详细，都必须解决好施行保障的问题。也就是说，法律法规在规定了应该“怎么做”的同时，我们的社会还必须建立起不“怎么做”后怎么办的监督机制。实际上，依法治理是一个庞大的系统工程，如果不能解决最后的监督问题，依法治理所能取得的成果将是有限的。因此，依法治理在法律普及和建章立制的基础上，应进一步强化法治化基础上的监督功能。今后的依法治理工作应该在党的领导下做好两件事：
　　一是依法治理应该配合我国的政治文明建设，强化政府服务功能，在建构和维持一个规模、职能、行为方式和权力都受到法律严格限制的“有限政府”的过程中发挥重要作用。通过依法治理实践，要建立起有限权力政府、正当程序政府、严格责任政府，使国家权力向社会公众的回归和还政于民能够真正实现。这会有利于确保基层自治组织及其它基层政治、经济、社会组织的独立性和自主权，使这些组织有效地完成其承担的社会职责；同时也有利于行政机关理顺各种内部、外部关系，有利于廉洁、高效率地进行机关建设。依法治理在提高政府服务水平的同时，也会帮助全社会法治化建设由政府推进型向社会演进型过渡。
　　二是强化依法治理的体制建设，使其能强力发挥对公权力的监督作用。法律本身限制不了权力，只有在一个合理的框架中运作，才能限制权力。法治化的关键，是体制、机制的设置法治化，必须有合理的制度安排和政治设置。从实践来看，单靠司法行政目前的依法治理职能远远不能适应依法治理的要求，这特别体现在我们的普法依法治理机构没有对具体行政行为进行监督纠正的职能。由于自身职能的弱化，依法治理机构不能对具体行政行为进行监督制衡，使依法治理工作在达到一定程度后就很难再深入进行下去。实际上，机制的设计和完善，比法律本身的完善更为重要。在加强依法治理的工作中，可否考虑配合体制的改革与创新，整合与依法治理有关的政府职能（如法制办的行政复议职能、监察部门的廉政监督职能等等），建立起强有力的依法治理监督机构，对各个行业、部门施行公权力的行政管理和行政执法从制度上设计一种适应法治化社会要求的制约平衡模式。
　　司法行政机关多年来在普法依法治理实践方式中探索总结出了许多卓有成效的好做法、好经验。这些做法和经验有高度、有广度、有深度，是保证普法依法治理工作取得较大成绩的重要原因。在下一步普法依法治理实践中，我们要在原有基础上对普法依法治理实践方式继续进行新的探索，要重点考虑抓好下面几个方面：
　　首先，普法依法治理工作要紧紧抓住建立长效机制这个根本。普法依法治理工作的长效机制应该包括这么几个方面：第一，领导机制。要建立和创新领导机制。领导体制怎么健全完善、发挥作用，是抓好各项工作的基础。第二，工作机制。工作机制应该本着实用、有效的原则来建立，不实用不行。农村的机制要适应农村特点，城市社区的机制要适应城市的特点，要突出有效性。第三，制度机制。要建立和创新制度机制。一是要加强立法。普法依法治理工作要立法，就要对经费、机构、编制、机制等有所体现，有所规范。二是要建章立制，强化制度建设。目前需要建立一种评估体系，对普法依法治理工作进行评估，包括领导机制、工作成效等，量化打分，这样才能使工作由虚变实，才能更好地操作，提高监督工作水平。第四，保障机制。要建立和创新保障机制。这个保障机制包括编制有保障、设施有保障、经费有保障、阵地有保障。第五，典型示范机制。要抓典型，建立配套的典型，各个方面都要有典型。
　　其次，普法依法治理工作要紧紧抓住创新形式、整合资源这个内容。不断推进普法依法治理工作，形式上需要创新，资源上需要整合。要整合法制宣传资源。整合资源有两个方面：一个是内部资源，一个是外部资源。内部整合就是我们系统内部的各项工作，如：律师、公证、基层法律服务所、司法所、“148”、安置帮教等都要把依法治理纳入自己的工作中，做到司法行政的各项职能结合、优势互补。外部整合就是要利用各种机会、各种活动把各个部门、各个方面都整合起来。我们国家80%的法律是由各个部门主管，如果把这些部门调动起来、规范起来，普法依法治理工作就好办了。三是要重点研究法制宣传教育的市场化运作、产业化发展的思路，探索建立政府拨款、社会赞助相结合的经费保障体系。普法工作虽然是个“软”任务，但却需要实实在在的经费支持。各地普法机构普遍存在钱少却要用钱的尴尬局面。在实践中能否打开工作思路，借鸡生蛋，借船出海，找到按照市场经济规律开展法制宣传教育的新途径是非常重要的。逐步尝试将法制宣传图书发行、音像制品制作、媒体宣传、调查评估及大型法律宣传活动等按照市场化、产业化的模式运作，力求使经济效益与社会效益得到有机的统一。要调动企业参加法制宣传教育的积极性，既扩大法制宣传的社会效果，又解决经费不足的问题，达到企业提高知名度和政府提高普法效果的双赢。
　　最后普法依法治理工作要紧紧抓住提高普法依法治理工作人员素质这个重点。多年来，部分司法行政部门只注意履行工作职能，而忽视了对普法依法治理工作者自身素质和水平的提高。比如，在行业依法治理和基层依法治理中经常碰到因执法人员素质低而产生的一些问题。在今后的工作中，要特别注意提高普法依法治理工作人员的素质。第一，要加强调查研究和理论研究，使普法依法治理工作者的指导水平有进一步提高。第二，要解放思想，实事求是，与时俱进，以改革的精神进行业务建设，进一步提高法制宣传和依法治理的实践艺术。要特别在四个方面有所突破：一是要有策划能力。要有一种用企业家眼光经营普法依法治理事业的气魄，在实践中能够借助各部门、各级领导以及社会各种力量来积极筹划多种普法依法治理活动，努力改变过去那种简单一贯的说教型普法套路，进一步扭转形不成整体合力的依法治理面貌。二是要有创新思维。要在普法活动中根据传播学原理，运用高科技、互联网等现代传媒，使单向传播与双向传播紧密结合，建立起完整、统一、高效的普法宣传网络。三是要有专业技能。宣传人员不但要学习掌握宣传报导专业业务知识，还要学习文艺节目编写，法律宣传编导制作，电视拍摄等艺术手法。四是要进行业务深造。应逐步使普法依法治理工作者从操作型转向指导型，从低标准转向高质量，从工作型转向学术型。要尽可能使普法依法治理工作者得到更多在专业机构（如高等院校）进行专业培训和专业深造的机会，进一步提高普法依法治理队伍整体的综合素质。

                                                                              (摘自中国司法)