佛山市法制建设“十一五”规划

佛山市法制建设“十一五”规划

　  “十一五”期间，是全面推进产业强市、文化名城、现代化大城市与富裕和谐佛山建设的关键时期，也是推进依法行政，建设法治政府的重要时期。为深入贯彻十六届五中全会精神和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加快推进我市依法行政，建设法治政府的步伐，结合我市实际，制定本规划。

一、指导思想

“十一五”期间，我市法制建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，紧密结合我市改革、发展的实际，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”的基本要求和建设法治政府的目标，扎实而有效地推进依法行政各项工作，为构建和谐佛山，建设产业强市、文化名城和现代化大城市提供可靠的法制保障。

二、基本目标

我市 “十一五”期间法制建设要基本实现以下目标：进一步理顺政府与市场、政府与社团的关系，实现政府职能的转变；基本形成科学化、民主化和规范化的行政决策机制；健全政府规范性文件的制订程序，建立公开征求意见和听证制度；建立起比较完善的行政监督机制，切实落实行政过错追究制度；基本形成依法妥善处理各种社会矛盾的有效机制；显著提高行政机关工作人员的法律意识和依法行政观念。

三、主要任务和措施

（一）改革行政管理体制，转变政府职能

转变政府职能，必须继续加大力度，推进行政管理体制的改革，按照“有限政府”、“责任政府”的要求，把政府的职能切实转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来。

1、积极推进政企、政事、政社分开

政企分开。完善国有资产管理体制，赋予国资委履行政府出资人职责，承担监管国有资产的责任。政府和政府部门管理国有资产，通过国资委进行调控，不得干预企业的生产经营活动。严格限制政府直接投资的范围，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。政府要公平地保护各类产权，保障所有市场主体平等的法律地位和平等的发展权利，鼓励国有企业在市场竞争中发展。

政事分开。按“清理、归并、精简、规范”的原则，区分事业单位的性质和职能，积极稳妥地对事业单位实行分类改革。对具有行政管理职能的事业单位，逐步将其行政管理职能收归行政机关或将其归并行政机关；对从事检验、检测、检疫等专业性、技术性工作的事业单位，要创造条件，使之逐步在管理上、财政上与政府脱钩，转变成依法成立、独立承担法律责任的专业服务组织；具有城市服务功能的公共事业，积极引入市场机制，对可经营的项目，实行全面开放，允许社会资本参与竞争；对直接为社会、为公众服务的公益性的事业单位，整合现有资源，加大政府投入，加大监管力度，提高服务水平，为市民提供优质服务产品。

政社分开。理顺政府与社会团体关系，把政府不该管的事交给社会组织、中介组织，发挥社会自律管理的有效作用。创造有利的社会环境，大力培育和发展行业组织，引导和支持行业组织发挥服务、沟通、监督、协调的功能。清理行政机关的职能，将可以由行业组织承担的职能转移给行业组织。加快行业组织与主管机关在人、财、物和名称上的脱钩工作，尽量减少对行业组织不必要的行政干预，支持行业组织自我服务、自我发展。

2、贯彻《行政许可法》，规范行政许可行为

开展行政许可主体和权限的界定公告工作，推进行政许可责任制建设。继续深化行政审批制度改革，规范审批行为，简化审批程序，提高审批效率。落实行政许可听证制度，凡是《行政许可法》及法律、法规、规章规定的行政许可听证项目，均须举行听证，增加行政许可的透明度。加强对行政许可的监督，认真执行行政许可责任过错追究制度。建立健全行政许可的投诉和救济制度，保护行政许可相对人的合法权益。

3、建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力

制订我市突发公共事件应急总体预案，并制订自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等方面突发公共事件的应急分预案。按照“统一、灵敏、高效”的要求，建立市、区、镇（街道）三级应急指挥中心。加强应急管理，实行行政领导责任制，明确责任，各司其职，协同应对。根据预防与应急相结合，常态与非常态相结合的原则，认真做好突发事件的监督预测和信息情报分析以及应急物资准备，对突发公共事件力求早发现，早报告，早处置。

（二）建立健全科学民主决策机制

1、科学界定各级政府、政府部门的行政决策权

首先，界定市政府与区政府的决策权，属于全市性和跨区的事务，由市政府管理，以保证全市政策统一、政令统一。属于区的事务，由区政府管理，以提高工作效率。属于市与区共同管理的事务，区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。其次，界定政府决策与部门决策的权力。对经济社会产生重大影响以及涉及到全局性的决策，必须由政府决定；属于业务性的决策，由业务主管部门决定，并承担相应的行政责任；涉及多个部门共同处理的业务，由相关部门协调关系，联合决策。再次，界定集体讨论决定与分工决策的权力。凡法律、法规规定集体讨论或重大事项的决策，应经领导班子集体讨论决定，分工负责范围内的事务性决策，由分管领导决定。

2、完善决策民主化的相关制度

（1）专家论证制度。设立市政府专家库，按不同行政事务的专业类别，聘请和储备各方面的专家。行政决策涉及专业性和技术性较高的，决策前应先交由专家论证。制订有关规则，保证专家能独立、公正地发表专业意见。　　　　　　　

（2）公开征求意见制度。凡出台直接涉及公众利益的重大决策，应预先通过新闻媒体或政府网站向社会公示，征求公众意见，并发动公众积极参与；凡符合听证规定的决策，应按程序组织听证；凡与行政相对人关系密切的决策事项，应召开行政相对人座谈会，认真听取意见。

（3）合法性论证制度。成立市政府法律顾问室，承担政府重大决策合法性论证，为政府的行政行为、合同行为、重大投资项目提供法律意见；对本市经济社会发展中出现的具有普遍性、前瞻性的问题开展专题法律研究。　　　　　  　

3、建立决策跟踪反馈、纠错改正机制和责任追究制度

决策跟踪反馈。对行政决策的社会效果进行跟踪，收集社会公众对行政决策的评价，并根据实施过程中反映出来的问题，适时进行调整和完善。政府决策实施满两年，承担主要实施责任的部门，负责对行政决策执行情况进行跟踪与反馈，专题报告政府。

纠错改正机制。遵循有错必纠的原则，健全纠错改正机制。发现决策失误或存在问题时，及时予以纠正，减少因决策失误造成的损失。　　　　　

决策责任追究制度。按照“谁决策，谁负责”的原则，健全决策责任追究制度，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，对超越法定权限，违反法定程序，损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为，追究其党纪责任、政纪责任和法律责任。

（三）提高制度建设质量

建设法治政府，必须加强制度建设，而制度建设重在质量。

1、正确处理四个关系，提高制度建设的科学性和合理性

一是政府与市场的关系。政府调节经济要遵循市场经济规律，规范性文件要体现市场经济规则，不能试图以行政力量改变市场运行规则。二是公共利益与公民合法权益的关系。政府必须维护公共利益，但也要注意维护公民的合法权益，做到实现公共利益与公民合法权益的平衡。三是权力与责任的关系。规范性文件在赋予行政机关权力的同时，必须规定其相应的责任，规范和约束行政权力。四是实体与程序的关系。既重视实体的实施，更重视程序制订，程序要公开、合理、严密、明确，具有可操作性。

2、落实广泛征求意见制度

政府和部门制订规范性文件，应征求相关部门和下级政府的意见，对反馈的意见是否采纳，要作出说明，并阐明理由。对社会有重大影响和涉及公众切身利益的规范性文件，要向社会公开征求意见或举行听证，对各方面的意见，尤其是有重大分歧的意见，要认真加以分析、归纳和集中。

3、加强前置审查与备案监督制度

贯彻执行《广东省行政机关规范性文件管理规定》，进一步完善统一规范、统一审查、统一发布的制度。坚持并继续完善规范性文件前置合法性审查制度，落实备案监督制度，做到有件必备，有备必审，有错必纠，努力提高规范性文件的合法性水平。

4、建立评估和清理制度

规范性文件要定期评估和清理，评估规范性文件与实际情况的适应程度，与现行法律、法规、规章是否有矛盾与冲突，适时对规范性文件进行修改或废止。规范性文件实施满两年，由主要实施单位对其实施情况进行评估，并将评估情况报告制订机关。

（四）加强行政执法监督，落实行政执法责任制

1、界定行政执法主体和执法权限

根据机构改革“三定”方案和法律、法规、规章的授权，核准、明确各部门的执法职权、执法依据和执法权限，并向社会公告。执法部门必须在公告的执法职权范围内行使执法权，未经公告的，不得实施执法行为，使执法部门的执法职权公开透明，便于社会公众监督。在界定工作中，注意处理两个关系，一是市与区行政执法部门之间的关系，适当下移执法重心。对于人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由区以下行政机关实施，市执法部门重点解决法律问题以及执法过程中的协调与监督。二是执法部门之间的关系。执法职能相同或相近的，尽量归并到一个部门；不能归并的，明确划分其职权范围，防止出现交叉执法，重复执法，执法扰民的情况及相互推诿、不负责任的情况发生。

2、完善执法岗位责任制

各行政执法部门要以贯彻《公务员法》为契机，建立和完善内部执法责任考核制度，科学细化执法环节，客观量化评议标准，将执法责任落实到具体岗位甚至个人，并加强绩效考核。

3、严格执法程序

执法部门应严格按照《行政许可法》、《行政处罚法》规定的程序实施执法，并根据自身的执法特点，细化执法程序。考核执法绩效，既重实体，更重程序，凡程序错误的，均定为错案，以严格的程序保障执法的公平与公正。

4、发挥各种职能作用，加强行政执法监督

一是加强行政监察监督。建立执法行政监察体系，对乱执法、不执法的行为实施监督。二是强化行政复议监督。完善行政复议规则，发挥行政复议的监督和救济效能。严格行政纪律，下级行政机关不严格执行上级机关行政复议决定的要严肃处理。三是开展执法案卷评查。通过评查，从实体到程序检查执法过程是否存在问题，向被检查单位提出执法建议，促进执法公正。执法案卷评查，以执法机关内部评查为主，法制部门定期组织抽查，或交叉评查。四是强化社会监督。完善群众举报违法行为的制度，凡是群众对违法执法行为的举报，必须事事有回音，件件有着落；违法行为给行政相对人造成损害的，要向受损害人赔礼道歉，造成行政相对人人身和财产损害的，应给予赔偿。高度重视新闻舆论监督，新闻媒体曝光的违法执法行为，当事单位应深入调查，妥善处理，向政府作出专题报告，造成严重不良影响的要公开道歉。

（五）加强行政机关工作人员法制教育，提高依法行政能力

推进依法行政，建设法治政府，关键是使行政机关及工作人员想依法办事，会依法办事，能依法办事。为此，要大力加强法制教育，坚持行之有效的行政机关人员学法制度，定期不定期进行法律知识培训。“十一五”期间，法制教育要着重抓好三个方面：一是培训机关工作人员对法律的信仰与忠诚，树立对法律的信仰就是对人民的信仰，对法律的忠诚就是对人民的忠诚的观念。二是熟悉法律知识。不但要熟悉基本的法律知识，还要熟练掌握与本部门业务有关的专门法律知识。三是培养行政机关工作人员的法律思维，逐渐养成权衡利弊、瞻前顾后、照顾其它、公平正义的法律思维方法。

（六）加强法制工作部门的建设

推进依法行政，建设法治政府，各级政府要重视与加强法制部门建设，充分发挥法制部门在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，从机构设置、人员编制、财政经费、开展工作等多方面给予支持和保障。

法制部门要大胆开拓，扎实工作，在推进依法行政中真正担负起制度建设、组织协调、督促指导、推动落实、跟踪研究、情况交流的职责，努力开创政府法制工作的新局面。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  2006年5月11日