推行包容审慎监管 助力稳经济促增长

　　2021年11月，国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号），提出“坚持行政处罚宽严相济，各地区、各部门要按照国务院关于复制推广自由贸易试验区改革试点经验的要求，全面落实‘初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚’的规定，根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单”。2022年3月，广东省政府办公厅出台《关于推进包容审慎监管的指导意见》（以下简称“省政府办公厅《意见》”），明确“以执法为民、依法行政、教管结合、创新方式、严控风险为原则，从依法全面规范履行法定职责、完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式、坚持综合施策、强化执法监督等方面，规范和指引推行包容审慎监管”。

　　如何正确理解“包容审慎监管”？我们认为应从三个层次进行理解。一是包容审慎监管的前提是规范履行职责。“包容”是展现执法柔性的一面，是要坚持以人民为中心的发展思想，对“新技术、新产业、新业态、新模式”经济形态和轻微违法行为采取适当关注和容忍的态度，让市场主体和人民群众感受到执法的温度。“审慎”是稳妥展现执法刚性的一面，是要严守安全底线，正确处理发展与安全的关系，对触犯安全、质量底线，严重侵犯他人合法权益，违背公平竞争秩序等违法行为，要果断严格依法执法，及时展现执法的力度。因此，推行包容审慎监管，行政执法主体首要是依法规范监管行为，严格合法性审核，强化监管职责，加大对食品药品、公共卫生、安全生产等重点领域执法力度。二是包容审慎监管的核心是创新监管方式。行政执法主体要坚持教育与惩戒相结合，广泛运用提醒教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式开展执法，做到宽严相济、法理相融。对此，省政府办公厅《意见》就完善与创新包容审慎监管方式，提出了推行行政执法减免责清单制度和涉企“综合查一次”清单制度、探索执法“观察期”制度、推行信用监管和非现场监管、强化行政执法协作等举措，为进一步优化监管方式，明确了具体内容和要求。三是包容审慎监管的目的是提升执法服务水平。行政执法主体要防止“一刀切”执法，坚持行政处罚过罚相当原则，以推进包容审慎监管为契机，完善和规范行政处罚裁量权基准，建立健全非诉纠纷解决机制，审慎实施强制执行措施，完善执法评估纠错机制，促进提升执法水平，有效保障行政相对人合法权益，不断优化法治化营商环境。

　　在实施包容审慎监管中推行行政执法减免责清单制度，对符合条件的轻微违法行为免处罚、免强制，是否等于将违法行为“合法化”？我们认为，其一，对轻微违法行为免处罚、免强制是行政执法主体根据《行政处罚法》《行政强制法》等有关规定依法行使行政裁量权的行为，其目的在于确保过罚相当，防止畸轻畸重，并不改变行为的违法性质，违法行为当事人仍然负有停止、改正违法行为的义务。其二，对符合条件的轻微违法行为实施免处罚、免强制，也需要以符合相关法律规定为前提，例如免处罚事项除符合相应轻微情节外，还需要满足“及时纠正，没有造成危害后果”等法定条件。其三，行政执法主体依法对轻微违法行为作免处罚、免强制，也不是简单的“一放了之”，而是应当加强日常监管和指导，及时对当事人整改情况进行核查，并结合说服教育、劝导示范、指导约谈等柔性措施，监督和促进当事人自觉守法。